我国行政诉讼审判体制的反思

   目前,我国行政审判采取的是在普通法院内设立行政审判庭的体制。实践证明,这种体制下的司法效果并不理想,从中暴露出的一些问题妨碍了我国行政诉讼目的的实现,深化行政审判体制改革已成为当务之急。西方大陆法系国家普遍建立了独立的行政法院专司行政审判并取得了较为理想的效果,这对我国行政审判体制改革具有一定的借鉴意义。 
  关键词 行政诉讼 审判体制 行政法院 
  作者简介王芳,天津师范大学法学院。 
  中图分类号D922.1文献标识码A文章编号19-592(213)5-135-2 
  一、我国的行政诉讼审判体制 
  (一)审判模式 
  “从外部体制上来看,我国现行的审判体制基本上可以概括为党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人财物的法院体制。” 我立法确立的是人民法院对行政案件行使审判权,与英美法系国家由普通法院审理行政案件的模式比较接近,但我国又采取了专设行政审判庭的方式,这又与大陆法系的行政审判模式相近似,并且从审判程序上来看,审判程序法典化、审判方式上浓重的职权主义色彩等也都体现了大陆法系的特点。从中我们可以看出,我国采取的是一种对于两大法系行政审判体制的折衷模式,具有较大的中国特色。 
  (二)存在的主问题 
  司法地方化。“所谓司法地方化,是指法院在机构设置、经费来源、法官任免晋升以及由谁产生对谁负责等方面受到地方权力因素的较大影响,导致地方司法机关丧失中立、公正的立场,司法权在实践中不具有统一性,从而不具备同作为地方权力核心的行政权相制约的力量。表现在机构设置的地方化;法官选任上的地方化;经费来源的地方化三个方面。” 此外,法官在审理案件时,其个人的意志易受多种因素的影响,法官的不独立性也经常存在。 
  执行难问题。这主指行政机关败诉案件的执行难问题,已经成为行政审判中法院面临的一大难题。实践中,许多行政机关无视法院的权威,拒不执行法院的判决,甚至有时还暴力阻碍法院强制执行;而法院由于在财政和人事等方面受制于行政机关,也不敢与行政机关相抗衡、采取强制执行措施,结果导致许多行政案件原告胜诉方的合法权益无法予以保障。 
  随着我国法治事业的不断发展与公民法治意识的逐步升,行政诉讼的案件数量日益增多。当前暴露的行政审判体制中存在的问题已阻碍了行政诉讼实践的良性发展,惟有改革我国行政审判体制,才能真正实现行政诉讼保护相对人合法权益的“善”目的。 
  二、德国行政法院制度对我国的启示 
  不同于法国的行政系统隶属性,德国的行政法院属于司法系统,并属于五种普通法院之一。各级行政法院都具备其自身独立的机构,平行、独立于其他法院。“从德国行政法院组织系统来看,它与行政机关是完全分离的。它的一个最基本的性质,就是其执行行政审判职能,而不得执行国家行政机关的任何职权或承担任何行政任务,是独立的司法机关,在国家三权分立制度中,它完全属于司法运行范畴。” 
  德国行政法院实行三级三审制。一审为初等行政法院,不同于我国基层一审存在独任制的情况,在德国一审行政案件不能有法官独任审理,而是由三名法官和两名荣誉法官组成合议庭对案件进行审理和裁判。这就体现了审理行政案件的严格性,也更有助于判决的公平公正;二审为高等行政法院,由其负责受理上诉案件。在德国,基本每一邦都设立了一个高等行政法院,同样也是由合议庭进行审理和裁判。但不同于我国法院二审合议庭三人制的情况,德国不同邦的高等行政法院合议庭法官的人数存在差异,有些是由三名职业法官组成,有些是由五名职业法官组成,还有一些则由三名职业法官和两名荣誉职业法官共同组成;德国终审行政法院即联邦最高行政法院设在首都柏林,审判庭由五名职业法官组成,对于言词辩论以外的裁定则是由三名职业法官负责。“必须指出,在这里均没有荣誉职业法官参与裁判。显然,在这方面是与地方行政法院和邦的高等行政法院的作法不相同的。” 
  观察德国的行政法院制度,将行政审判职能专属于行政法院,不仅能升纠纷解决的公正性,而且通过司法权介入行政权,有助于防止行政权的滥用,更好地保障行政相对人的合法权益。此外,由于行政诉讼案件经常涉及跨领域的疑难、复杂知识,将行政审判职能从现存的模式中独立出来,通过制度、程序建设升裁判的专业性,从而使行政纠纷解决的准确性逐步高。 
  三、构建我国的行政法院制度 
  (一)模式选择 
  我国属于成文法国家,与德国等大陆法系国家相类似,并且在清朝之后一直借鉴其司法制度,单设专门的行政法院比较适合我国国情。立足于权力制衡和严格限制公权力的行使,笔者认为可以采取德国模式即将行政法院纳入司法序列以保证法院作为司法审判机关的独立地位。 
  (二)关于行政法院系统的建构 
  撤销现有制度下各级人民法院内设的行政审判庭,另行设立三级行政法院,即地方行政法院、高等(上诉)行政法院和最高行政法院。 
  1.地方行政法院设立于各中级人民法院所在地的市,与中级人民法院同级,管辖由原基层人民法院管辖的第一审行政案件,以及原中级人民法院管辖的确认发明专利权的案件、海关处理的案件和其它一审初审的行政案件,也即原则上,地方行政法院对一审行政案件均有管辖权,除非法律明确规定由其他法院管辖。 
  2.高等(上诉)行政法院设立于各省、自治区、直辖市所在地的市,与高级人民法院同级,管辖国际贸易行政案件、反倾销行政案件、反补贴行政案件和本辖区内重大、复杂的第一审行政案件以及不服地方行政法院第一审判决、裁定的行政案件。另外,原来由中级人民法院管辖的对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的行政行为起诉讼的案件,也交由高等行政法院管辖。地方和高等(上诉)行政法院在组织上独立,直接隶属于行政法院系统,与其所在行政区域的普通法院系统无关。 
  3.最高行政法院隶属于最高人民法院,是它的内设性法院,接受全国人民代表大会的监督,最高人民法院对最高行政法院进行监督指导。最高行政法院一般只对全国范围内重大、复杂的第一审行政案件和情况特殊的案件具有初审管辖权,同时,它对不服高等行政法院判决、裁定的行政案件具有上诉审与复核审管辖权。借鉴我国台湾地区的经验,行政法院仍采二审终审制,但最高行政法院对重大、复杂的案件可实行有条件的三审终审。第三审原则上是法律审,即法院只审查原审在程序法和实体法的适用上有无错误,并且一般只进行书面审。 
  (三)行政法院系统内部关系的建构 
  行政法院的内部关系应按照司法权的性质和特点来进行建构,从而确保法院内部的独立性。一般来说,上下级行政法院之间分工和适用法律程序不同,不存在领导关系,仅限于监督与被监督的关系。而最高行政法院可以对各级行政法院的工作进行业务上的指导,但不能干预下级行政法院的审判事务。 
  (四)行政法院的经费获取途径应有所变换 
  不再是依赖地方财政,可以由国家财政直接拨付,人、财、物等权力事项由最高行政法院集中控制,不受行政机关掌握。这在一定程度上可以减少地方政府、党委以及权力机关对案件审判的干预可能性,增强审判的独立性。 
  注释 
  贺卫方.司法的制度与理念.中国政法大学出版社.1998.51-52. 
  马怀德,王亦白.透视中国的行政审判体制问题与改革.求是学刊.23.73-8. 
  刘兆兴.德国行政法——与中国的比较.北京世界知识出版社.2.234-235,235-239.